交通部公路科学研究院虞明远：如何化解近8万亿高速公路债务？

根据交通运输部11月份发布的《2021年全国收费公路统计公报》，截至2021年末，全国收费公路里程18.76万公里。其中高速公路16.12万公里，高速公路里程位居世界第一。

但另一方面，中国收费公路的债务余额不断高涨，债务风险不断累积。截至2021年底，全国收费公路债务余额已达到7.92万亿元，其中高速公路债务7.49万亿元，比铁路行业6万亿的债务还高。

过去5年，收费公路债务余额的年复合增长率达到17.7%。债务接连创新高，除了因为每年都有新的投资建设外，更重要的是收费公路行业每年都入不敷出，收支缺口不断扩大。而且在支出的金额中，绝大部分都用于偿还贷款和利息。

2021年，全国收费公路车辆通行费总收入为6630.5亿元，但支出达到了1.29万亿元，支出是收入的近2倍。在支出中，82%用于还本付息，除去税费外仅14.6%的支出用于公路经营和维护。收支缺口大，不得不继续借款，导致陷入“借钱还钱”的恶性循环。

在7.92万亿元的债务余额中，81.5%是银行贷款，这主要是源自我国从1984年以来的“贷款修路、收费还贷”政策，即修路的资金主要来自银行贷款，后续通过收取通行费偿还贷款。有分析认为，“贷款修路、收费还贷”政策在一定时期内对行业发展提供了助力，但是也造成了部分地区公路项目超前规划、债务风险较大等问题。

收费公路中，约46%是政府还贷公路，54%是经营性公路，债务比例与前述比例大致相当。除了少部分社会资本参与的项目，经营性公路主要由各省的国有交投集团持有经营。

巨额债务如何化解？收费公路到期后还应收费吗？高速公路通行费会涨价吗？一大批高速公路收费即将到期，还未还完的贷款怎么办？《收费公路管理条例》修订10年了，目前进展如何？

就一系列关于收费公路债务相关问题，界面新闻专访了交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心原主任、二级研究员虞明远。虞明远正参与《收费公路管理条例》修订工作，该条例是高速公路行业发展的基础，未来也将为行业发展尤其是债务化解奠定基调。

界面新闻：您如何评价“贷款修路、收费还贷”这个政策？

虞明远：我认为它发挥了很重要的作用，不然中国高速公路不可能发展这么快，从而支撑社会经济的发展。当然1984年提出这个政策是基于当时的环境，具有一定阶段性特征，现在也需要进一步地完善调整，这也是为什么《收费公路管理条例》一直在修订。

界面新闻：近8万亿的债务是怎么形成的？

虞明远：表面上来看，债务积累主要是因为贷款多、收支缺口大，但更本质的原因有三点。第一，交通基础设施是准公共产品，具有一定的公益属性，但我们的政府财政投入严重不足，过度依靠金融机构贷款，导致每年的支出中还本付息占82%左右。如果财政投入能跟上，就不需要贷那么多款。

第二，高速公路行业贷款利息太高，前些年是百分之五点多，现在百分之四点多，尽管有所下降，但还是比较高。其实从每年的统计公报可以看到，高速公路收入持续增长，现金流非常稳定，贷款风险很小。从国外的情况来看，基础设施贷款利率都比较低。

第三，价格和成本倒挂。高速公路现在并没有按照成本来定价，2004年到现在，收费标准上涨了不到10%，但建设成本翻了好几倍，定价机制失灵了。

另外，收费公路行业每年均减免了大量的车辆通行费，约占应收总额的15%左右，也一定程度加大了债务规模。

界面新闻：过去一段时间，一些地方政府将政府还贷公路打包给省级交通集团，将政府债务转化为了企业债务，这样风险就化解了吗？

虞明远：这样看上去好像化解了债务，但债务风险真的下降了吗？我看一点都没下降，有可能还增加了。名义上政府的债务化解了，但是债务并没有消失，只是转给了国资交通集团。我们去看高速公路债务，肯定不仅看政府的债务，而是看行业整体的债务。

其实我觉得没有必要将政府还贷公路的债务列为政府的隐性债务，因为它是有收入的，收入来自通行费，也不是用财政资金来偿还，可以将其单独列出来、单独监管。

界面新闻：如何降低债务、化解风险？

虞明远：与三点原因相对应，一是增加财政投入，减少贷款；二是强化低成本资金供给，如发行长期限专项债券，并建议国开行等政策性银行牵头把相关银行组织在一起进行债务重组，降低利率、延长还款期限；三是高速公路通行费标准应合理定价、动态调整。

还要一点更重要，也是正在修订的《收费公路管理条例》中提到的，在省级范围内“统借统还”，这样可以打破单条公路的最长收费期限，让省内效益好的公路反哺效益相对较差的公路，降低债务风险。

但是“统借统还”政策主要解决的是政府还贷公路的债务问题，现在因化解地方政府隐性债务，很多政府还贷公路都转成经营性公路了，条例修订的政策红利就会大打折扣。

界面新闻：为什么一定要省级政府统借统还？一些省份将高速公路打包到一个交投集团了，由集团公司实现统筹呢？

虞明远：一方面，“统借统还”政策是针对政府收费公路，另一方面，大部分省份实际上做不到一个公司经营100%的收费公路，一般省交投集团占60%-70%就算高了，低一点的可能也就30%-40%。

界面新闻：有的欠发达省份，可能全省大部分公路效益都不是很好，内部“统借统还”可能效果也不是很好？

虞明远：是有这样的可能。所以在统筹过程中，如果还不能解决债务平衡、收支平衡问题，可能需要财政拿出一部分钱来补贴。

界面新闻：如今距离第一批通车的高速已过去30多年，一批高速公路即将收费期满。按照《收费公路管理条例》2018年修订版，期满后是要继续收费吗？

虞明远：是要通过完善省级层面的“统借统还”政策，降低债务规模，加快债务偿还，并整体上有效降低运输成本，加快进入养护期收费。2018年修订版提到，政府收费公路项目的偿债期限，应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置；投资规模大、回报周期长的经营性收费公路，收费期可以超过30年。

（编者注：交通运输部2018年发布的《收费公路管理条例修订说明》中提到，按照现行《条例》，高速公路如果到期停止收费，将直接导致债务悬空，需要通过修订《条例》进一步优化、调整相关制度安排，以有效防范和化解可能发生的区域性系统性金融风险。）

界面新闻：您前面提到高速公路定价过低，那么是否应该涨价？可能公众并不希望看到涨价。

虞明远：从公众的角度而言，甚至希望免费最好，但天下没有免费的午餐。免费就是政府买单，但如此大的投资额，根本买不了单。另外，还有510多万公里的普通公路养护资金只能依靠各级财政投入。收费公路自身应形成良性发展机制，应该有一个合理的定价机制，跟物价上涨成比例关系。比如法国，收费公路价格每年按照除烟草以外物价上涨的70%进行调整。

界面新闻：社会资本对高速公路项目感兴趣吗？

虞明远：社会资本目前对高速公路兴趣不是很大。发达地区高速基本已经成网，现在建设的除部分改扩建项目外，基本都是通往山区和欠发达地区，效益前景不是很好，主要还是依赖政府和各类国资交通集团公司。

界面新闻：扩大服务区的收入帮助大吗？

虞明远：服务区的收入没有纳入《收费公路统计公报》，因为情况比较复杂，有的是高速公路公司自己运营的，有的是合作的，有的是外包的。实际上，服务区的收入占总收入的比例较低，而且绝大部分收入来自油品销售。不过随着服务区经济的不断拓展，未来收入也会上涨，可以获得更多收益。

界面新闻：目前而言，我们还应该大规模修建高速公路吗？特别是在一些效益不好的地方。

虞明远：高速公路是按照相关规划实施的，国家高速公路按照国家高速公路网规划实施，地方高速公路按照地方人大批准的规划实施，对于欠发达地区而言，高速公路对当地经济拉动会起到较好作用，但从投资效率来看基本都不具备投资价值，需要政府来推进。另外正在修订的《收费公路管理条例》2018年修订版提到，连续两年收入无法满足债务利息和养护管理支出的省份，不得新建收费公路，防止盲目投资建设。另外就是严格规规划审批，我认为也是有必要的。

界面新闻：《收费公路管理条例》在2013年、2015年、2018年发布了三次修订稿，但正式版一直未出台，目前进展如何？

虞明远：国家相关部委正在加快推进中，有望在近期出台。