面对新机遇，如何推动公路行业高质量发展？

2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情对全球经济社会发展产生了较大影响，与1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机相比，新冠肺炎疫情对全球经济的冲击来得更广、更快、更严重。为应对1998年和2008年两次金融危机带来的不利影响，我国均实施积极的财政政策，将基础设施建设作为重点投资方向，为我国公路交通发展提供了难得的历史机遇，公路交通的跨越式发展也对扩大内需、拉动国民经济增长发挥了重要的作用。为应对新冠肺炎疫情给我国经济带来的严重挑战，3月27日中央政治局提出了一揽子扩张性宏观政策措施，包括实施积极财政政策、提高财政赤字率、发行特别国债、增加地方政府专项债券规模等，这给公路行业再次提供了重要机遇。公路行业应紧紧围绕交通强国建设，抓住新一轮历史性机遇，开创加快基础设施网络完善、实现行业高质量发展的新阶段。

充分发挥公路基础设施建设

对稳定经济增长的重要作用

交通运输作为国民经济和社会发展的基础性、先导性、战略性和服务性产业，是合理配置资源、提高经济运行质量和效率的重要基础，对促进经济社会发展、优化产业布局、推动城镇建设、改善人民生活和保障国家安全都具有重要的支撑和引领作用。面对新冠肺炎疫情全球蔓延带来的巨大不确定性，交通基础设施建设对稳定经济增长的重要性更加凸显，公路行业有能力、有空间成为稳增长的重点领域。

有能力。投资是拉动经济增长的三驾马车之一，公路交通是我国固定资产投资的重点领域，其投资建设拉动经济增长的效果非常明显。“十二五”以来，公路建设投资占GDP比重基本稳定在2.5%左右。新冠肺炎疫情影响下，消费和进出口面临巨大的下滑压力，应充分发挥公路基础设施建设在稳投资、稳增长方面的重要作用，维护中国经济长期向好的基本面。

有空间。从行业发展阶段和需求来看，与现代化、高质量的基础设施网络发展目标相比，公路交通仍处于补齐发展短板、强化薄弱环节建设的关键阶段，基础设施建设任务仍然繁重。部分早期修建的高速公路通道能力不足，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群地区的高速公路网络还不完善；普通国省干线技术状况有待改善，西部地区普通国道二级及以上比重仅为60%，全国普通省道二级及以上比重仅为45%，西部地区还不到30%；全国还有约100万个自然村不通硬化路，农村公路网络化水平不高、技术等级总体较低，对乡村振兴战略的服务支撑能力不足。

公路建设投资有压力

资金、土地等重点问题需高度关注

受新冠肺炎疫情影响，公路建设项目复工开工延迟现象普遍存在，对公路建设投资的短期影响明显。据统计，今年1月至2月份全国公路建设完成投资1071亿元，与去年同期相比，降幅超过了40%。但随着我国疫情防控阶段性成效进一步巩固，经济社会运行秩序加快恢复，公路建设项目复工复产取得重要进展，截至3月底，全国804个公路重点项目的复工率已超过90%。疫情本身对全年公路建设投资目标的完成将带来一定压力，但总体上影响有限。

但同时应该注意到，即使疫情得到基本控制，但一些长期存在的影响公路建设投资的突出问题将进一步加剧，需要高度关注。

公路建设的资金短缺问题更加凸显。第一，车购税收入持续下滑。作为影响车购税收入的核心因素，汽车销量增速自2017年以来持续回落（2017年增速3.03%，2018年首次负增长-2.76%，2019年同比下降8.2%）。疫情发生前，受宏观经济放缓、中美贸易摩擦带来不确定性、网约车共享出行新业态发展，以及新能源补贴退坡等因素影响，我国汽车产业已经进入市场和产业结构的调整期。此次疫情导致的供需两头降，今年1月至2月汽车销量同比下降高达42%，车购税收入同比下降32.8%。初步预判，受宏观经济、全球供应链、消费能力等影响，汽车销售将持续低迷，由此带来车购税收入规模进一步紧缩。第二，地方政府资金筹措能力不容乐观，地方财力明显减弱。作为主要税源的第二、第三产业受疫情影响开复工延迟，1月至2月全国税收收入同比下降11.2%，预计全年税收将受影响。同时应急性财政支出增大，仅1月至2月，各级财政安排的疫情防控资金已经达到1088亿元；为支持企业特别中小微企业早日复工复产，预计年内将为企业减负5100多亿元。在收入普遍紧张的情况下，地方的财政支出结构将面临调整，用于公路建设的投入或受影响，直接导致对公路建设支持能力显著下降。

土地、环保等外部制约因素长期存在。近年来土地、环保等直接影响公路建设的外部条件较以往发生了显著变化，对公路建设项目实施、投资目标完成都产生了较大影响。目前，用地审批不受理或审批周期长是滞阻公路项目建设的首要原因，2019年底交通运输部“十三五”规划内停缓建项目中有近50%受制于用地审批。特别是普通国省干线项目，即使具备受理条件，审批周期也在一年以上。在环保方面，前期环评工作已改为备案制，除部分穿越生态敏感区、生态保护区的项目外，总体上已有向好趋势。但在项目建设过程中，由于环保要求的提高，项目常规建设工期延长到1年至2年。

多措并举 缓解要素制约

积极扩大有效投资

积极争取公路建设资金。在财政收入下滑和财政支出扩大的巨大压力下，积极争取中央资金对公路建设的投入，对保障国家公路网建设有序推进和五年规划顺利实施至关重要。同时，建议各地交通运输主管部门充分利用项目资本金下调、专项债扩大使用范围、研究发行长期融资工具等国家政策机遇，积极争取各级财政资金加大对公路建设的投入，拓展融资渠道，广泛吸引社会资本参与，扩大有效投资。

优化调整“十四五”车购税投资政策。据统计，“十三五”续建的国家高速公路项目在“十四五”期需安排车购税补助资金超过3500亿元，已接近“十三五”期高速公路车购税投资总额，若不加大高速公路投资力度，“十四五”期新开项目规模将显著受限。为进一步发挥高速公路投资拉动作用，建议提高高速公路车购税投资规模，并适当降低补助标准。普通国道仍然是国家公路网的短板领域，建议稳定车购税投资规模，并适当提高补助标准，缓解地方配套压力。随着扶贫任务的完成，建议适度降低农村公路等地方事权的车购税投资规模。

加强规划引领。1998年、2008年经济危机之后，交通部先后组织研究编制了《国家高速公路网规划》《国家公路网规划》，有效指导了其后一段时期的国家公路建设，为国家经济增长作出了重要贡献。目前，《国家综合立体交通网规划纲要（2021-2050年）》正在广泛征求意见，建议进一步加快推动相关程序，争取规划纲要（含各行业组规划方案）尽早报批，尽早发挥指导和支撑作用。

强化用地等要素保障。建议积极协调自然资源部和生态环境部，针对目前普遍存在的公路建设项目土地、环保审批受阻等问题，继续争取在公路项目用地指标、审查审批等方面的支持政策。各地交通运输主管部门应积极参与国土空间规划编制，做好公路与“三区三线”的协调衔接，实现公路线位资源的有效预留，确保建设项目的可实施性。

加强政策协调。进一步争取财税金融支持，缓解免收通行费政策对收费公路经营企业带来的压力。同时，加快推动《收费公路管理条例》出台，进一步强化收费公路发展的制度保障，通过明确的政策信号稳定债权人、投资者、经营者等各方对公路投资建设的预期，提振信心。

来源：高速驿站    文/交通运输部规划研究院   徐华军 马俊 饶宗皓 黄谦 王宇 邵洁 蔚欣欣