政策支持 企业“自救” 确保收费公路健康可持续发展

收费公路免费通行政策实施已超过一个月，收费公路经营管理单位资金链愈发紧张，到期债务面临逾期，困难问题不断加剧。支持保障政策能否及时有效落地，对于收费公路领域防止出现资金断链、化解债务风险、提供持续服务、稳定社会投资者与金融机构信心至关重要。

为全力支持新冠肺炎疫情防控和复工复产工作，经国务院同意，2020年2月17日零时起，至疫情防控工作结束，全国收费公路免收所有车辆通行费。免费通行政策实施后，各地交通运输主管部门和收费公路经营管理单位在收入为零的情况下，依然继续做好通行服务保障工作，坚持做到“免费不免服务”。但由于债务负担重、刚性支出大，收费公路也面临着债务本息偿还、运营维护刚性支出保障、合法收费权益补偿等一系列困难问题。

对此，3月3日召开的国务院常务会议明确要求，尽快出台收费公路免费通行的后续支持保障政策。根据3月6日国务院联防联控机制发布会公布的信息，按照国务院要求，交通运输部已会同国家发展改革委、财政部、人民银行、国资委、国家税务总局、银保监会和证监会研究制定了收费公路免收通行费相关支持保障政策，主要包括：免费通行期间，对经营主体金融债务还本付息存在困难的给予延缓付息、本金展期或者续贷等政策，为企业提供流动资金的优惠贷款以及适当延长收费公路收费期限等方面。这些政策经批准后会尽快实施，从而依法保障收费公路的使用者、管理者、投资者、债权人的合法权益。

结合国家有关政策精神和收费公路经营实际，笔者认为，政府层面需要进一步主动作为、精准施策，加快落实收费公路免收通行费相关支持保障政策；收费公路经营单位也应积极行动、努力“自救”，以平稳渡过难关，确保收费公路健康可持续发展。

可通过展期续贷、缓付利息解决到期债务问题

收费公路是重资产、高负债、资金大进大出的特殊行业，《2018年全国收费公路统计公报》（简称《公报》）显示，2018年年末，全国收费公路累计建设投资总额88823.5亿元，其中，累计资本金投入27044.7亿元，占30.4%；累计债务性资金投入61788.8亿元，占69.6%。

2018年年末，收费公路债务余额为56913.6亿元，其中，银行贷款余额47744.2亿元，其他债务余额9169.5亿元，即92.1%的债务尚未偿还。这些债务余额中既有国内银行贷款（占八成左右），也有政府专项债、企业债券、保险资金、短期融资、法人借款、融资租赁等，有的还有世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及在境外公开市场发行的外币债券，债务结构十分复杂。

及时妥善处置免费通行期间的到期债务本息，避免出现资金断链和债务违约，不仅关系到收费公路行业的生存发展，也关系银行体系乃至金融市场的安全与稳定，甚至会关系到打赢防范化解重大风险攻坚战大局。

《公报》还显示，2018年度，全国收费公路支出总额9621.8亿元，其中，偿还债务本金5066.7亿元，偿还债务利息2647.9亿元。相当于每天支出的26.4亿元中，需要偿还13.9亿元债务本金和7.3亿元债务利息。

照此计算，通过展期续贷、缓付利息将免费通行期间的到期债务本息平滑分摊到未来的数年去化解，可以解决当前支出中80%的部分。

具体展期缓付计划，可在有关部门指导下，由收费公路经营管理单位和金融机构等债权人通过协商确定，其中，要特别注意三个问题：

一是展期缓付计划要与预期实际偿还能力匹配，避免展期缓付的债务本息与恢复收费后的正常到期债务本息相叠加而出现无法承受的还款高峰（如将今年全年到期债本息一口气用下半年收入偿还），导致恢复收费后反而出现债务违约。

二是对于国外金融机构贷款等无法展期缓付的债务本息，通过国内银行提供流动资金贷款的方式进行债务置换，避免因小额债务违约，影响国际社会对我国收费公路政策的信心。

三是对于政府还贷公路的到期地方政府收费公路专项债券，可按照收支两条线的原则，由省级财政部门先行垫付。

建议将收费公路经营管理单位纳入疫情防控专项再贷款政策支持保障范围

2018年年末，全国收费公路里程16.81万公里，占公路总里程484.65万公里的3.5%。其中，高速公路13.79万公里，一级公路1.96万公里，二级公路0.97万公里，独立桥梁及隧道951公里。在全国收费公路2018年度9621.8亿元支出总额中，基本养护管理支出1296.5亿元，改扩建工程和税费等其他支出610.6亿元。其中，改扩建工程可以通过暂缓实施化解资金需求，税费支出（随通行费征收的增值税和水利基金）随着免费通行政策实施也可暂不计算，但基本养护管理支出（日均3.6亿元）属于刚性支出，直接关系到全国收费公路通行服务能力和人员队伍稳定，必须予以保障。对此，除收费公路经营管理单位现金储备和财政直接补贴外，不足部分需要协调银行等金融机构通过流动资金贷款方式予以保障。

3月10日召开的国务院常务会议指出，近段时间，有关部门按照国务院要求，引导金融机构实施3000亿元专项再贷款和5000亿元再贷款再贴现政策，以优惠利率资金有力支持了疫情防控物资保供、农业和企业特别是小微企业复工复产。要进一步把政策落实到位，加快贷款投放进度，更好保障防疫物资保供、春耕备耕、国际供应链产品生产、劳动密集型产业、中小微企业等资金需求，适当下放信用贷款审批权限。

鉴于收费公路免费通行是在积极主动支持疫情防控和复工复产工作，属于“疫情防控物资保供”的重要环节，与其他因疫情冲击而自身陷入困境的企业相比，收费公路经营管理单位坚决贯彻落实国务院要求，主动以大局为重，免费不免服务，为降低工商企业运输成本、尽快恢复经济社会发展和人民生产生活秩序作出了巨大牺牲和贡献，也应获得政府的肯定与支持。若按免费通行100天计算，基本养护管理支出需360亿元，仅占8000亿元优惠利率贷款总盘子的4.5%，建议将收费公路经营管理单位纳入疫情防控专项再贷款政策支持保障范围，以降低其在免收通行费期间产生的财务费用，缓解养护管理资金压力。

测算依法延长的收费期限应考虑货币贴现、偿债率等因素

收费公路收费权（收费期限、收费标准、收费对象）属于省级人民政府依法作出的行政许可，也是收费公路经营管理单位受法律保护的基本权益。《行政许可法》规定“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。因此，对实施免费通行政策给收费公路经营管理造成的财产损失给予补偿是有法律依据的，也是政府应尽的法律责任和义务。具体补偿的方式可以是财政资金补偿，也可以延长收费公路收费期限。考虑到目前各级财政困难，延长收费公路收费期限可作为补偿的主要方式。

《公路法》明确规定，政府还贷公路的收费期限按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定；经营性公路的收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定，并按照国家有关规定办理审批手续。简单地说，还清债务、收回投资、获得回报是收费期限确定的法定原则和责任义务，如果在收费期限届满时，政府还贷公路无法偿清债务，经营性公路无法收回投资并获得合理回报，则意味着所确定的收费期限违反了《公路法》的规定。

确保收费公路能够偿清债务、收回投资、获得回报，是省级人民政府应当承担的责任和义务。因为收费公路属于公共基础设施，与其他自负盈亏、自主决策、自担风险的市场化投资经营有着本质区别。对于收费公路投资者来说，建多少路、收多少费、收谁的费、收多久费、给谁优惠等，都是由政府通过公路规划、政府定价、收费许可、期限审批、减免政策一环扣一环确定的，收费公路经营管理单位更多的是一个“执行者”角色，其在债务偿还、收回投资、获得回报等方面，并不能发挥决定性作用，即“亏与赚”都不是自己说了算。而与收费公路类似的其他公共服务领域，如城市公交、地铁、供电、供水等，都是由政府兜底保障其持续正常运转的，即对于政府组织提供的公共服务，政府应当管到底、管到好。

在2018年12月21日公布的《收费公路管理条例（修订草案）》中，对于突发事件发生后收费公路免费通行已有预先考虑，即“遇有极端恶劣天气、突发事件等情形，省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的政府或者部门可以决定对通行收费公路特定路段的车辆暂停收费。基于公共利益需要，政府提前终止经营合同、实施通行费减免、降低收费标准等政策，给经营管理者合法收益造成损失的，应当由相应交通运输主管部门会同同级财政部门上报作出决策的政府，通过延长经营期限、给予财政补贴等方式予以补偿”。

尽管《收费公路管理条例》修订工作尚未完成，相关条款并不能作为延长收费期限的依据，但根据《公路法》第六十八条“收费公路的具体管理办法，由国务院依照本法制定”的规定，全国人民代表大会已对国务院进行了相关授权。因此，经国务院同意，通过延长收费公路收费期限的方式进行补偿是有法律依据的。按照《立法法》“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定，《公路法》作为《收费公路管理条例》的上位法，在延长收费期限的具体实施中，当出现规定不尽一致时，应优先按照《公路法》的规定执行。

在延长期限测算时因考虑到折现因素，由于收费公路是分段建设、逐步连接成网的，起始收费时间和终止收费时间各不相同，有的还有一两年到期，有的还有二十几年到期，真正获得延期收费收入的时间点差异巨大，对等延长收费期限的方式将导致未来的通行费收入无法覆盖当期开支。对此应当科学合理考虑货币贴现、偿债率等因素，不能简单地将新老项目“一刀切”，以维护政策的公平性和合理性。具体可由省级人民政府授权部门，结合收费公路项目实际情况，与收费公路经营管理单位在充分协商基础上，研究确定需要延长的收费期限，报省级人民政府批准后执行。

收费公路经营企业如何采取自救措施

收费公路经营企业在没有通行费收入的情况下，还本付息及运营养护的资金压力剧增。为了避免短期内出现违约，应重新调整资金规划，主动跟债权人沟通延期付息、调整利息支付方式、延长债务期限，避免债务违约；同时，积极寻求政府和金融机构的资金支持，申请发行专项纾困债券，用于补充短期内的资金需求，避免因疫情出现流动性风险。

若收费公路经营企业因疫情导致盈利状况急剧恶化、现金流紧张，可考虑在不丧失控制权的情形下阶段性地引入外部投资者（如产业基金、财务机构投资者），通过溢价出售部分资产以缓解现金流紧张，在未来经营状况稳定后，再逐步回收资产，减少资产流失。此外，从长远角度考虑，收费公路经营企业应做好远期业务规划，提升整体抗风险能力。目前，我国大部分收费公路经营企业营业收入主要来源于通行费收入，单一的业务模式使收费公路企业受交通量和政策变化等外界因素影响非常大，这一不稳定因素和风险在此次疫情中更加凸显。

对于经营性收费公路经营企业，可通过多元化战略来增加企业内在价值，提升企业现金流的稳定性和成长性，从而提升企业抗风险能力。目前，我国公路行业正在进行转型升级、结构调整和技术升级，收费公路经营企业应抓住机遇，更加注重运营服务，关注公路养护市场，关注新技术，重视与公路主业相关的衍生领域，开拓出能够带来其他收入的多元化产业。

（作者单位为交通运输部规划研究院）